У нас в гостях
доктор экономических наук, действительный
член Академии педагогических и социальных наук,
директор Центра экономики образования,
г. Нижний Новгород
АНАТОЛИЙ БОРИСОВИЧ ВИФЛЕЕМСКИЙ
Уважаемый Анатолий Борисович, расскажите немного о себе и сфере своих научных интересов.
На протяжении полутора десятков лет я занимаюсь проблемами экономики образования, причем не только теоретическими, но и сугубо практическими. Это и вопросы налогообложения, и проблемы, возникающие в ходе хозяйственной деятельности образовательных учреждений, и оспаривание незаконных решений многочисленных контролирующих органов, и многие другие проблемы, возникающие в ходе деятельности образовательных учреждений. Поэтому научные интересы весьма обширны и тесно переплетаются с практической деятельностью.
Так как экономика и право неразрывно связаны, практические проблемы экономики образования зачастую решаются в суде. К сожалению, заведующие детскими садами (а тем более воспитатели) боятся или считают зазорным обращаться в суд. В результате они не всегда могут защитить свои права. Конечно, в арбитражном суде, где решаются споры юридических лиц, получить законное решение легче, нежели в суде общей юрисдикции, но именно обращение в суд служит цивилизованным разрешением споров.
Занимаясь, как правило, весьма непростыми судебными процессами, решение по которым заранее не предопределено, я рассматриваю эту деятельность в качестве экспериментальной, позволяющей подтвердить определенные выводы, сделанные в ходе анализа действующего законодательства.
В молодости я имел опыт работы чиновником и не считаю это зазорным. Хотя сейчас, когда называешь некоторых людей чиновниками, — они обижаются. Даже как-то одна чиновница оскорбленно сказала, что «это слово теперь ругательное и прошу меня так не называть». Видимо, ей стыдно за то, чем она занимается на занимаемой ею государственной должности. Мне же не стыдно за тот свой период работы и его я воспринимаю как важный этап, давший возможность изнутри взглянуть на проблемы управления системой образования.
В настоящее время мой младший сын ходит в детский сад, поэтому проблемы детских садов знаю и как родитель. И это знание сочетается с пониманием общей ситуации в образовании, особенно ее экономических аспектов, а также перспектив развития системы дошкольного образования, что позволяет всесторонне рассматривать возникающие в нем проблемы.
Вы упомянули о своей судебной практике. Можете ли привести решения из вашего опыта, касающиеся работников детских садов?
Как раз в 2011 г. мне довелось выступать от имени двух ДОУ г. Нижнего Новгорода, оспаривая незаконные решения пенсионных органов, заставлявших детские сады собирать с педагогов документы, «подтверждающие целевое расходование» полученных ими компенсаций на книгоиздательскую продукцию. При отсутствии таковых пенсионные органы доначисляли страховые взносы, выставляли пени и штрафы.
При этом такие доначисления происходили спонтанно, при очередной проверке. Некоторые заведующие детскими садами не сопротивлялись и срочно пытались представить какие-то чеки на суммы выплат компенсаций педагогам (истребовать их с педагогов), кто-то вообще переставал выплачивать компенсацию до представления педагогами чеков. Конечно же, все эти действия незаконны и надо было судиться с пенсионными органами.
В Нижнем Новгороде так сделали два детских сада, в результате решения пенсионных органов были отменены, требования представления документов педагогами о расходовании полученной ими компенсации были признаны незаконными. Кроме того, с пенсионных органов была взыскана и уплаченная детскими садами государственная пошлина за рассмотрение дела в арбитражном суде.
Для того чтобы пресечь окончательно такие требования, как гражданин РФ, я обратился в Минздравсоцразвития России и заставил руководство этого ведомства отменить ранее направленные письма, в которых излагалась позиция о необходимости представления подтверждающих расходы документов. Таким образом, сегодня можно утверждать, что педагогам не надо сдавать никаких подтверждающих документов, так как это установлено судами (включая Высший арбитражный суд РФ), и это признало Минздравсоцрацития России, направив в пенсионные органы соответствующие разъяснения о неначислении страховых взносов при отсутствии подтверждающих документов о расходовании компенсации на книгоиздательскую продукцию.
И вы всегда выигрываете судебные процессы?
Нет, конечно, не всегда, но все же в подавляющем большинстве случаев. В нашем государстве с весьма своеобразной судебной системой, весьма сильно зависящей от политики, это, в принципе, невозможно.
Опять же приведу пример из прошлого десятилетия. Заведующие детскими садами помнят, что их лишили права на получение досрочных трудовых пенсий. Но не все знают, что основная вина за это лежит на чиновниках Минобрнауки России.
Мы пытались оспорить отказ во включении в стаж периодов работы в негосударственных ДОУ и в должности заведующих. Первое нам удалось, суды согласились с неправомерностью дискриминации работников негосударственных ДОУ (а таковыми были, в частности, работники ведомственных детских садов, принадлежавших ранее ГАЗу), а вот второе оказалось безуспешным, так как учитывалось высказанное в другом судебном процессе мнение Минобразования России о характере работы, выполняемой заведующим, не предусматривающей осуществление данными лицами педагогической деятельности.
Хотя с этим вполне можно было бы и поспорить, так как с точки зрения должностных обязанностей заведующий детским садом и директор школы относились в ТКХ к одной и той же должности — «руководитель образовательного учреждения», но процессуально сделать уже было ничего нельзя…...
Нужны ли централизованные бухгалтерии детским садам или лучше вести бухгалтерский учет самостоятельно?
С экономической точки зрения все просто — в среднем одно обслуживаемое централизованной бухгалтерией учреждение стоит бюджету до 10 раз дешевле, нежели стоимость работы собственной бухгалтерии детского сада. Мы проводили соответствующие расчеты.
В то же время мне понятна позиция заведующих ДОУ, считающих, что ЦБ не дает реализовать в полном объеме финансово-хозяйственную самостоятельность ДОУ. Дело в том, что слишком сильна сила традиций, менталитета многих работников ЦБ. Ранее они считали себя частью органов управления образованием (и фактически были ими, хотя и не входили в его штат). Ведь до того, как ЦБ стали юридическими лицами, речь шла про централизованные бухгалтерии «при РУО». К сожалению, лишь немногие руководители ЦБ смогли переломить такое отношение своих работников. Поэтому все достаточно неоднозначно. Однако при этом мне известны Централизованные бухгалтерии, которые работают именно так, как следует, осуществляют именно бухгалтерское обслуживание, а не командуют подведомственными учреждениями.
Так, в Нижнем Новгороде Централизованные бухгалтерии учреждений образования Автозаводского и Приокского районов настолько грамотно работают и защищают интересы обслуживаемых образовательных учреждений, что руководители детских садов и многих школ, даже при наличии возможности, не хотят создавать собственные бухгалтерии.
Также следует учитывать и возможные перспективы. В ходе проводимой бюджетной реформы предполагается, что заказывать услуги можно будет как у государственных и муниципальных учреждений, так и у негосударственных организаций. Применительно к бухгалтерскому обслуживанию это означает, что детский сад сможет выбрать между услугами ЦБ и специализированных организаций, осуществляющих бухгалтерское обслуживание. И выбор будет делаться и по качеству обслуживания, и по цене. Иными словами, ЦБ будет конкурировать с различными организациями, предлагающими свои услуги по ведению бухгалтерского учета. Такими организациями могут быть и IT-компании, в настоящее время осуществляющие обслуживание программных комплексов по ведению бюджетного учета.
Таким образом, аутсорсинг — весьма привлекательная перспектива развития бухгалтерского учета в ДОУ и централизованные бухгалтерии, которые в настоящее время надлежащим образом осуществляют бухгалтерское обслуживание детских садов, смогут занять на этом рынке достойное место.
Как происходит переход ДОУ на новые условия хозяйствования? Есть ли первые результаты по предоставлению субсидий и выполнению госзадания?
Государственные и муниципальные задания согласно ст. 692 Бюджетного кодекса РФ должны устанавливаться и для всех государственных и муниципальных учреждений. Согласно ч. 2 указанной статьи (в действующей в настоящее время редакции) показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.
Как известно, использовать можно по-разному. Более того, даже в 2012 г. эту норму в ряде регионов игнорируют до сих пор и вовсе не составляют эти задания. Однако и там, где стали их составлять, все свелось к составлению дополнительной формальной, ничего не значащей, многостраничной бумажке, названной «государственным заданием» («муниципальным заданием»).
При этом можно констатировать, что отсутствуют научно обоснованные разработки методик формирования государственных (муниципальных) заданий и его финансового обеспечения в зависимости от качества оказываемых услуг. Важно понимать, что формирование заданий должно быть тесно увязано с государственными стандартами по различным видам государственных (муниципальных) услуг. Однако такие стандарты, утвержденные в установленном порядке, как правило, вообще отсутствуют. В результате муниципалитеты изобретают собственные стандарты оказания услуг дошкольного образования.
Формально, в соответствии со ст. 692 Бюджетного кодекса РФ, задание должно содержать «показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ)». Можно воспользоваться союзом «или» и тогда все задание по сути сведется к традиционным плану приема и сетевым показателям контингента ДОУ.
Таким образом, нередко вообще ничего не меняется с переходом на «задания», кроме оформления дополнительных бумаг. На практике под видом расчета так называемых «нормативных затрат на выполнение задания» скрывается прежний сметный подход к расчету объемов финансирования государственных или муниципальных учреждений, при этом качество выполнения задания никоим образом не влияет на объемы получаемого детским садом бюджетного финансирования.
Не «задушат» ли платные услуги бесплатное образование?
Принятие нового закона «Об образовании» (в той редакции, которая обсуждалась в 2011 г.) — большой шаг в этом направлении. В нем уже фактически содержится отказ государства от развития государственной и муниципальной систем дошкольного образования.
Решение проблемы очередей на места в государственные и муниципальные образовательные учреждения «решаются» в законопроекте с помощью возложения на органы местного самоуправления обязанностей организации и координации бесплатной методической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям), обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования, в том числе посредством создания консультационных центров в дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях.
В результате вместо посещения детьми ДОУ их родителям будет предлагаться заняться семейным образованием детей с получением «диагностической и консультативной помощи» в консультационных пунктах в тех же самых ДОУ или (скорее всего, в сельской местности) в общеобразовательных школах. Сверх этого они смогут получить и платные образовательные услуги в тех же детских садах, но чаще — в частных, или вообще оставлять для присмотра детей в небольших частных садиках.
Логика законопроекта предполагает экономическую целесообразность сокращения случаев дополнения реализации программ дошкольного образования присмотром и уходом за ребенком. Ведь основные затраты идут именно на присмотр и уход за детьми, который можно будет и не осуществлять, реализуя лишь образовательные программы дошкольного образования. В результате группы краткосрочного пребывания детей могут стать широко распространенной практикой, а своего рода «группы продленного дня» стать платной дополнительной услугой для родителей, дети которых посещают группы краткосрочного пребывания.
Финансовое обеспечение деятельности всех ДОУ предполагается осуществлять в равных объемах, не выделяя никакие виды, которые объективно требуют более высоких затрат на ведение такой деятельности. Посмотрим, конечно, как будет выглядеть федеральный государственный стандарт дошкольного образования, однако понятно, что все, что будет за пределами стандарта, станет переводиться в дополнительные платные услуги.
Облегчит ли жизнь руководителя переход к оказанию государственных услуг в электронном виде? Каковы риски?
Государственные услуги в электронном виде придется оказывать, так как приняты соответствующие нормативные правовые акты. При этом услуга, которая должна оказываться ДОУ (предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), годовых календарных учебных графиках) нисколько не обременительна для руководителя — перевести в электронную форму имеющиеся материалы несложно, тем более, что большинство из них изначально делалось в таковой (на пишущих машинках давно уже никто не печатает). Риски здесь только в том, что, если своевременно не поменять информацию на сайте, можно получить обоснованные предписания о предоставлении недостоверной информации и некачественном оказании государственных услуг. Это должно дисциплинировать руководителя при работе с документами.
Наиболее важные услуги, касающиеся ДОУ, вообще должны оказывать органы власти и органы местного самоуправления. Прежде всего это «прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» и «предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного образования». И всем будет удобнее, если очередь будет в электронном виде. Хотя следует иметь в виду, что с компьютерами работают люди и при их недостаточной компетенции могут быть проблемы. В то же время разве нет проблем, когда очередь существует в «бумажном» варианте? Трудозатраты в последнем случае значительно больше.
Переход к оказанию государственных услуг в электронном виде в целом я оцениваю весьма положительно. Тем более, что косвенный эффект также будет позитивный — повышение уровня компьютерной грамотности, неизбежное расширение использования информационных технологий.
Однако многое зависит от используемого программного обеспечения и практической реализации. Вот, например, в Перми такой переход был произведен во многом экономически неэффективно и потребовал дополнительных бестолковых усилий.
Но есть и иные программные решения, позволяющие оказывать государственные услуги в электронном виде экономически эффективно и реально облегчающие практическую деятельность руководителей и специалистов системы дошкольного образования. Кроме того, зная достаточно хорошо возможности некоторых программных продуктов и практику их использования в ряде регионов страны, могу констатировать, что они очень сильно облегчат жизнь руководителя ДОУ.
Какие проблемы возникают при реализации новой процедуры аттестации педагогических кадров?
Практическая реализация новой процедуры аттестации педагогических кадров различается в регионах страны. Прежде всего это связано с недостаточной продуманностью процедуры на федеральном уровне и необходимостью принятия дополнительных нормативных актов на региональном уровне.
В большинстве регионов нормативная правовая база новой системы аттестации формируется методом копирования федеральных нормативных правовых актов, положений методических рекомендаций и «разъяснительных» писем. На самом деле такой подход не самый плохой, так как в этом случае нет риска ухудшить правовое регулирование аттестации по сравнению с федеральным. В противном случае можно получить еще более запутанные и противоречивые документы. Например, в Санкт-Петербург региональные чиновники «набуровили» своих требований к оценке педагогов в ходе аттестации.
Согласно питерским документам есть показатели, которые руководители, готовя представление педагогу, просто обязаны оценить. В частности, к ним отнесены «эмпатийность и социорефлексия». В отличие, например, от «общей культуры (в том числе коммуникативной)» или «самоорганизованности» оценить «уровень» этого «показателя» руководителю придется обязательно. Зато, исходя из питерских документов, может быть «невозможно оценить» такие показатели, как «участие аттестуемого в конкурсах профессионального мастерства», «владение современными технологиями (в том числе ИКТ)», «выполнение правил по охране труда и пожарной безопасности». В то же время действительно «невозможно оценить» такой показатель, как «компетентность в субъективных условиях педагогической деятельности».
На региональном уровне легко можно создать и массу других проблем в аттестации педагогических кадров.
Ключевая проблема новой системы аттестации педагогов заключается в следующем.
Принципиальные изменения порядка аттестации педагогических работников состоят в дополнении добровольного принципа прохождения аттестации принудительным. Аттестация на подтверждение права занимать соответствующую должность для педагогических работников становится обязательной. Однако при этом есть важный нюанс: является ли она обязательной по решению администрации образовательного учреждения или возникает обязанность ДОУ раз в пять лет направлять на аттестацию педагогических работников, не имеющих категории?
По нашему мнению, вторая точка зрения не соответствует действующему законодательству. Введение обязательности аттестации раз в пять лет для педагогических работников при отсутствии соответствующей потребности у администрации ДОУ нарушает ее права на самостоятельность в кадровых вопросах. При этом в таком случае фактически устанавливается дополнительный запрет на занятие педагогической деятельностью посредством установления обязательности прохождения аттестации педагогическими работниками. Такой запрет входит в противоречие со ст. 53 Закона «Об образовании» и Трудовым кодексом РФ.
Работу чиновников принято оценивать по итогам проверок «подчиненных» образовательных учреждений. Возможны ли иные механизмы оценки качества их профессиональной деятельности?
При рассмотрении нормативных правовых актов действует совершенно иной механизм оценки деятельности муниципальных чиновников (большинство детских садов — именно муниципальные образовательные учреждения).
Так, Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Дошкольного образования и оценки деятельности чиновников органов местного самоуправления касаются следующие показатели:
— доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет;
— доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг;
— доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе);
— удовлетворенность населения качеством дошкольного образования, деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных);
— удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 м2 общей площади и (или) одного человека).
Как видим, в официальных документах механизм оценки не предусматривает оценку работы «по итогам проверок «подчиненных» образовательных учреждений».
Опубликовано трехстороннее соглашение по единым подходам к выплате заработной платы в государственных и муниципальных учреждениях. Поможет ли оно упорядочить систему выплат? Есть ли у педагогов надежда на объективность?
Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2012 г. (утв. решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 27.12.2011, протокол № 10) не несут в себе ничего революционного.
В соответствии со ст. 135 ТК РФ в целях обеспечения единых подходов к регулированию заработной платы работников организаций бюджетной сферы ежегодно принимаются Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов.
Они принимались и в предшествующие годы и, к сожалению, в ряде регионов чиновники откровенно их игнорировали. Впрочем, делали это они по желанию Минобрнауки России, чиновники которого пытались насаждать подушевую оплату труда педагогов общеобразовательных, а затем и дошкольных учреждений.
Модельные методики, направляемые Минобрнауки России всегда входили в противоречие с ежегодно принимаемыми Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений.
Радует, что в 2012 г. в Единых рекомендациях уже прямо написали, что фиксированные размеры оплаты труда педагогических работников не могут устанавливаться в зависимости от количества обучающихся (воспитанников) в классе (группе), сложности и значимости преподаваемого учебного предмета (дисциплины), стоимости бюджетной образовательной услуги (ученико-часа, дето-часа) либо включать в себя выплаты, связанные с классным руководством, проверкой письменных работ, заведованием отделениями, филиалами, учебно-консультационными пунктами, кабинетами, отделами, учебными мастерскими, лабораториями, учебно-опытными участками, руководством предметными, цикловыми и методическими комиссиями и другими видами дополнительной работы, а также выплаты за преподавательскую (педагогическую) работу, фактический объем которой превышает нормы часов, установленные за ставку заработной платы.
Фактически это означает запрет использования подушевых системы оплаты труда и провал введения Новых систем оплаты труда (НСОТ) в изложении Минобрнауки России.
В то же время педагоги должны понять, что спасение утопающих — дело рук самих утопающих. Именно они входят в состав органа самоуправления ДОУ, которое собственно и принимает положение об оплате труда учреждения. И нечего ждать «сверху» «ценных указаний» — надо самим вырабатывать приемлемые решения и принимать свои локальные акты так, чтобы была обеспечена объективность оценки их труда и система оплаты труда более объективно оценивала их труд.
Хотя кардинальных изменений ждать не стоит — требуется значительное увеличение фондов оплаты труда для выплаты достойной зарплаты педагогам ДОУ. И такие решения должны приниматься на федеральном уровне.
Какие перемены ждут дошкольное образование?
У меня весьма пессимистичный взгляд на перспективы развития дошкольного образования в нашей стране. Сохранение существующих тенденций и перевод системы традиционного дошкольного образования (включающего и воспитание) на оказание образовательных услуг повлечет неизбежную деградацию дошкольного образования, система будет сокращаться. Показатели бюджета на 2012 г. и среднесрочную перспективу демонстрируют сокращение расходов на медицину и образование при существенном росте военных расходов, расходов на различные силовые структуры. Поэтому вместо полноценных детских садов будут развивать эрзац-детские сады — группы кратковременного пребывания или вовсе консультационные пункты, о чем я уже говорил, т.е. дошкольное образование в большей степени станет семейным, кроме того, с ростом дохода у населения в городах все больше детей будет сидеть дома с нянями. Сёла же будут сокращаться вместе с детскими садами и школами.
В какую сторону при этом изменится дошкольное образование — не берусь судить, а вот его система претерпит серьезные изменения — количество учреждений будет сокращаться. При этом будет происходить стандартизация услуги, нивелирование учета потребностей детей, не будет того видового многообразия ДОУ, которое мы сегодня имеем. Ведь на то, чтобы отличаться, на индивидуальную работу нужны дополнительные затраты, тогда как проводимая реформа как бюджетная, так и содержательная (в плане стандартизации образования) направлена на сокращение расходов (стандартная услуга — более дешевая).
